问题与路径推进考试招生制度综合改革的
考试招生制度是我国基本的教育制度，是人才培养的枢纽环节，关系到国家发展大计，关系每一个家庭的切身利益，关系亿万青少年学生前途命运。考试招生制度的特殊地位和作用使得它的一个微小变化都可能引起学校、家庭以至社会的连锁反应，形成多米诺骨牌效应。要回应多方诉求，考试招生制度改革需要走一条整体规划、协同推进、系统深化的综合改革之路。
编者按
2014年是考试招生制度改革政策设计具有里程碑意义的一年。改革的一举一动备受全社会关注：9月4日，国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》出台，紧跟着上海、浙江高考试点方案发布；12月16日，教育部出台《关于普通高中学业水平考试的实施意见》《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》，次日又公布《关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》和《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》。
诚然，高考改革是考试招生制度改革的关键，政策层面已给出了方向和原则，但是基于中国教育的复杂性，如果就限于此来看待高考改革尚存的困惑，无疑是一种封闭和线性的思维。为此，本期“前沿”特别推荐两篇文章，全面解读考试招生制度推进的问题与路径，中外对比厘清中小学教育质量综合评价需破解的难题，带给读者一种综合的视角。
一、考试招生制度综合改革面临的突出问题
（一）中央统筹规划不足导致改革措施“钟摆”前行
以考试招生制度改革中备受关注和争议的中高考加分制度为例，该制度初衷为引导学生全面而富有个性地发展、照顾弱势、特殊群体促进教育公平的改革措施，却衍生出“加分教育”和“加分腐败”，这不仅偏离了政策设计的初衷，更影响了教育公平。近年来教育部出台了一系列调整规范加分的政策，12月17日又出台《关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见》，这无疑是中央进一步加强统筹的探索。
另一典型的问题表现在高考分省命题政策的摇摆。新世纪以来，伴随着素质教育的全面推进和新课程改革的实施，为让高考试题更符合我国不同地域教育状况存在差异的实际状况，考试命题权力从全国统一命题中央集权，逐步下放，形成了全国统一考试、16省分省命题的基本高考格局。但由于执行力不足等原因，分省命题一直存在着试题的信效度、难度、区分度等科学性问题，人力、物力、财力耗费巨大等命题成本大的问题，以及助推大学招生地方化有碍公平、国家难于统一评估地方教育质量等问题。为此，《关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出了2015年起将增加使用全国统一命题试卷的省份。
不仅是我国，摇摆现象是世界各国诸多教育改革都曾出现的，如何在矛盾中找到出路，如何在摇摆中尽快找到平衡点，避免政策摇摆带来的诸多问题，正需要改革具有宏观视野、微观视角，统筹规划、上下步调一致地整体推进。
（二）考试制度与招生制度改革协同不力
考试制度与招生制度改革协同不力，招生录取制度改革的滞后主要导致了两方面的问题：第一是招考不分离，高校没有真正选拔录取的权力。尽管综合评价、多元录取等改革措施旨在丰富评价标准，鼓励学校科学选才，但是分数以外的评价是否公平、公正，高校招录过程中因噎废食、综合评价走形式，名为“招生”实为“招分”，“招生办”实为“接生办”，被“分数绑架”的状况并未得到真正缓解。第二是分省制定招生计划制度导致入学机会不均等，不利于社会公平。长期以来，我国高等教育招生制度实施的是按省编制招生计划，全国统一高考选拔实际上是省域内的竞争，中西部生源大省及基础教育薄弱地区上大学、特别是重点大学的机会偏低，也衍生了“高考移民”的现象。对招生计划进行的“微调”改革更像是缓解矛盾的“止痛药”，难以治本。只有推进从根本上改变分省制定招生计划制度、切实扩大高校招生自主权等敢于触动利益的改革，才能在招生制度上有所突破，推动招生制度与考试制度协同改革。
（三）不同类型教育考试改革系统性不足
在考试招生制度改革中，资格性、水平性考试与选拔性考试在考试内容、考试结果的使用等方面还存在系统性缺乏的问题。中考、高考是一个典型的高竞争、高利害、高风险的大规模选拔性考试，初中、高中学业水平考试是检测高中生学业成绩的水平性考试，也可以说是表示学生是否具有毕业资格的资格性考试。
《关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确了考试招生制度“两依据、一参考”的要求，即依据统一高考和高中学业水平考试，参考学生的综合素质评价结果综合评价进行选拔录取。“两依据”的具体措施为统一高考科目语文、数学、外语，高中学业水平考试自主选取三门计入高考成绩。这意味着学业水平考试在原有的考察学生达成度，是否具备了课程标准规定的基本能力的功能的基础上，还要担负选拔和甄别的功能，其试题编制要进行较大的变革。
二、推进考试招生制度综合改革的路径
（一）考试招生制度改革的重要性要求整体改革
改革是利益的博弈，越是触及既有利益的改革越难于推进。正如国家主席习近平对中国改革的形象描述“中国改革已进入深水区，可以说容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。同样，教育领域的改革也与中国改革总体趋势一致。有研究认为未来教育领域的改革与发展的逻辑关系将发生变化，“已经不仅是能够单纯通过增量而得到解决的问题，而必须对现有的体制与结构进行改革，而这些领域和问题的改革总体上属于一种存量的改革”。存量改革就意味着对既有利益的重新划分。如果说到什么是教育领域改革中的“难啃的硬骨头”，考试招生制度的改革应该首当其冲，因为考试招生制度正是牵涉多方利益，最复杂、最敏感的环节，其改革的推进对于教育改革深化的重要意义不言而喻，同时其改革的难度与风险也是教育领域中其他改革所无法比拟的。对于考试招生制度的改革，应该调动多方面的积极性推动改革顺利进行，保障重新划分权益后效果与改革预期相一致，发挥好考试招生制度的核心枢纽作用带动整体改革、准确进行风险预判，避免可能产生的不良的“蝴蝶效应”，这些尤其需要加强中央的顶层设计与通盘考量，同时调动地方的积极性，保持上下步调协调，整体推进。
（二）考试招生制度改革的复杂性要求协同性改革
考试招生制度改革是涉及各级各类教育的发展与衔接，牵动学生、教师、家长等多方利益的复杂工程，需要教育系统内部与外部，学校、家庭以及社会的协同改革。
首先，考试招生制度改革需要教育系统内部的协同综合改革。以考试制度的衔接、协同为例，升学考试与学业水平考试、综合素质评价协同，各司其职，协同互补、综合推进。要改变“一锤定音”的升学考试招生模式状况，考试招生制度改革提出了在中考、高考升学考试成绩的基础上，结合学业水平考试和综合素质评价。三方面的准确定位、协同配合是推进改革的关键。
其次，考试招生制度改革需要教育部门与其他部门的协同综合改革。考试招生制度的改革不仅仅是教育部门内部协同实施可以实现的，还需要与教育系统以外的其他部门通力合作、协同推进。通过对1977～2013年期间涉及考试招生制度的政策文件的统计，可以发现它们主要由教育部门独立制定、颁布，联合发文的部委较少，涉及国家发改委、财政部、人力资源社会保障部等，联合发布的政策文件主要是关于招生对象、招生范围、招生计划等内容，协同合作的内容较为单一。考试招生制度改革作为牵涉多方利益的复杂而敏感的改革，需要更全面地判断可能产生的波动效果、充分预测改革可能带来的风险。因此，考试招生制度改革需要更广泛的部门协作，加强与教育部门以外的多部门的合作，同时，协同合作的内容需要进一步扩大，通过协同决策来减小改革风险、提升改革效益。
第三是考试招生制度改革需要学校、家庭、社会协同改革。需要学校、家庭、社会力量的全过程参与。首先，改革决策应该更广泛地征求意见，反映相关利益群体的诉求，获得教育外部力量的支持。其次，考试招生制度改革多项措施的实行需要公开、透明，从而有利于家庭和社会力量的监督。特别是直接关乎家庭利益的高考加分、自主招生考试、高校招生录取等改革。最后，也是最需要学校、家庭和社会协同的是从源头上统一人才评价观和评价标准。把改变教育领域内部唯分数论、唯升学率论的学生评价标准、学校评价标准，与改变家庭、社会、用人单位唯学历论的人才评价标准相协同，从评价观念、政策措施和用人机制以及社会制度多个层面进行整体协同改革。
（三）考试招生制度改革的长期性要求系统改革
制度设计要长远管用，有前瞻预测性，同时保持连续性和总体稳定性。考试招生制度的改革对基础教育具有方向引导作用，更需要立足全局、目标清晰，注重改革措施的连续性和系统性。2010年，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，规划了未来十年考试招生制度改革的目标与原则。2013年，中共中央十八届三中全会《决定》延续规划纲要的改革发展目标，把推进考试招生制度改革定位为教育领域综合改革的重点内容。2014年9月国务院发布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》。考试招生制度改革从愿景、理念，到方向、框架，再到路线、措施，改革的思路与措施越来越清晰、聚焦。深化考试招生制度的综合改革需要进一步瞄准改革重点、开展有序、有效的改革。
瞄准改革重点，以高考改革为突破口带动考试招生制度改革的全面深化。高考改革始终是关注度最高、牵涉面最广的部分，牵住高考改革这个“牛鼻子”，是带动考试招生制度改革全面推进的关键。
开展有序的改革，要统筹规划，为改革留有缓冲期，进行风险预判。改革需要有序推进，整体规划、制定明确的时间表、路线图，有计划、有步骤地规划、实施、评估。要对可能出现的重大风险提前预判。由于考试招生制度牵动社会公平的敏感神经，承载无数家庭的期盼，更担负素质教育和人才强国的使命，其改革对失败的容忍度低于其他改革，可谓“期望值高，容忍度低”。因此，改革的进程当中，应该是小步推进，预先告知，提前对风险进行预判。
开展有效的改革，加强可感的考试招生改革，提升改革满意度。让公众感知考试招生制度改革的公平和有效。集中力量解决群众关心的热点难点问题，加大力量推进受益面广的改革，提升社会对考试招生制度改革的满意度。同时，加强政策评估，提高改革效益。
本文系中国教育科学研究院2013年度专项基金课题“中国教育改革进展报告”的研究成果之一