从补贴看中国支线航空政策发展

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近10年来，中国民用航空市场快速发展，已成为仅次于美国的全球第二大航空市场。然而，相比于整体市场所呈现出的爆发式增长，支线航空仍是一个略显尴尬的短板。

为了鼓励支线航空发展，中国民航局自2006年起出台了一系列积极的政策举措，包括对支线航空运输发展实施分类指导、放宽支线航空运输的市场准入、大力加强支线机场建设、对部分支线运输和中小机场实行政策性补贴等，体现了政府对于发展支线航空的态度和决心。

离不开政策支持

支线航空对于健全完善国家航空运输体系、提供基本航空服务以保障民生等，都具有极其重要的作用。通常意义上，支线航空主要发挥三类作用：

第一，培育新市场，通过逐步培育壮大市场规模，推动市场从支线向干线运输发展；第二，为区域枢纽提供中转客源，从而为干线航线提供充足的客源；第三，提供通勤航空服务，对于市场需求小而稳定，并且处于干线航空运输服务盲区的区域，提供支线航空服务，能够满足居民航空出行需求，促进地方经济发展和文化交流。支线航空的这三类作用，无论对促进航空运输持续协调发展，还是对推进航空大众化来说，都扮演着不可或缺的角色。

与它能够发挥的重要作用相对应，从单纯的市场行为来看，运营支线市场往往不是中国航空公司的首选。这也不难理解。基于中国的地形特征和经济发展特点，一般来说，支线航空所服务的地区大多地形复杂、地处偏远、需求较小，再加上当前支线机场运营成本高、区域枢纽机场时刻资源匮乏等因素，航空公司从盈利角度考虑，很难在没有政策支持的环境下全力发展支线运输服务。

从世界范围看，几乎所有航空发达国家和地区都有自己的支线航空补贴政策，如美国的基本航空服务计划（EAS）、欧洲的公共服务义务计划（PSO）和澳大利亚的支线航空通达计划（RAAP）等。巴西也在近年出台支线航空发展计划（PDAR）。这些补贴政策的出发点十分一致，都是基于为了发挥上述支线航空的“第三类作用”，即确保偏远地区居民能够享受基本的航空服务。

与此同时，由于财政补贴在一定程度上发挥了市场培育作用，从而为那些承担第一类和第二类作用的支线航线市场的启动提供了最初的动能，进而才将其交还给市场，并使航线运营最终走上健康蓬勃发展的良性轨道。因此，支线补贴政策必不可少，但还需要精细、准确。它既要能够区分谁需要补贴、谁不需要补贴，还要能够判断政策何时介入、何时撤出，从而使有限的财政资源发挥最大效用。

补贴政策的演变

中国十分重视支线航空的发展，多年来持续投入大量资金进行扶持。其中，支线补贴是民航局发展支线航空的核心政策。由于支线航空具备一定的公共属性，财政补贴从根本上来说是为了满足公共服务可持续发展的需要。此外，支线航空还具有极强的外部性，它的贡献并不单从航空运输业本身的收入上体现出来，而是通过对地方经济发展、旅游文化发展的巨大带动作用来体现。因此，补贴是对其的合理反哺。

作为一项财政政策，中国的支线补贴政策经历了几个发展阶段，制度安排日趋完善。20世纪90年代，属于全额补贴时期，政府核定支线航空的亏损额并进行全额补贴，确定额度之后三年不变。2002年，开始进行属地化改革，规定以前三年平均亏损额为基数，由原民航企业所得税返还（中央部分）和中央财政收取的机场建设费两项中支出，直接拨付地方财政，原则上补贴到2005年末。

2006年起，进入差别化补贴时期。民航总局于2006年8月16日颁布《民航专项基金投资补助机场建设项目实施办法》，充分体现了“向安全建设倾斜、向不发达地区倾斜、向中小机场倾斜”的政策导向。2008年3月19日，《民航中小机场补贴管理暂行办法》（民航发[2008]15号）和《支线航空补贴管理暂行办法》（民航发[2008]17号）的制定和頒布，标志着制度化补贴时期的到来，分别明确规定了对支线机场和航空公司的补贴规则。

此后，支线航空补贴政策进入实施、反馈、修正、完善阶段。2012年4月1日，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（财综[2012]17号），以民航发展基金取代原来的“一金一费”，即民航基础设施建设基金和民航机场管理建设费。文件中不但规定对乘坐支线机型执飞航班的旅客免征民航发展基金，还进一步明确继续对支线航空进行补贴的政策方针。

根据这一文件，2013年3月1日《支线航空补贴管理暂行办法》（民航发[2013]28号）颁布，对已执行5年的原支线航空补贴办法进行首次修订。笔者将2008年及2013年的两份补贴政策文件进行了对比，可以看出，修订后的补贴办法在以下几个方面进行了改进：

一、更加突出基本航空服务属性

补贴范围从定期航班扩展到通用航空，明确“将通勤航空、通用航空短途公共运输业务纳入支线航空补贴范围”，且按同类航线补贴标准上浮20%。支线航空补贴继续向“连接中西部地区、老少边穷地区”以及“区域枢纽机场和支线机场之间”的航线倾斜。

二、更加合理规定补贴对象

尝试避免补贴盈利状况良好的支线航线，“总则”中将“对航空公司运营支线航线给予补贴”改为“对航空运输企业经济效益较差、运营困难的支线给予补贴”。

避免“一刀切”将连接北上广机场的航段都排除在补贴范围之外，而是根据补贴扶持的目的，将“广东省内支线机场连接广州白云机场的航段纳入补贴范围”。

允许地方局根据实际情况动态调整所补贴的航线。“补贴范围”中明确对“市场已培育成熟、盈利能力较强的支线”以及“补贴多年仍不见明显好转的、无发展潜力的支线”，地区管理局可提出不予补贴的建议。

三、鼓励使用支线飞机运营支线航线

对使用支线飞机运营某些不符合常规补贴标准的航线准许申报补贴，具体规定为：“对使用支线飞机运营不在第五条规定范围的独飞支线，但支线特征明显、确有必要予以扶持的，报经民航局批准后纳入补贴范围”。

区分支线飞机和非支线飞机的补贴客座率范围，对支线飞机执飞的航线，能够享受补贴的航班客座率由80%提高到90%。使用支线飞机运营的支线航线，补贴标准按同类航线补贴标准上浮20%。

四、不再“一碗水端平”

大力提升特殊支线的补贴力度，运营连接除西藏以外的藏区、新疆区内机场、高原（高高原）机场的支线，补贴标准上浮20%。西藏航线采用“兜底补贴”策略，规定“运营西藏区内航线和连接西藏机场的跨区航线，对核定的运营亏损全额予以补贴”。

数读历年补贴方案

自2013年起，民航局每年都会根据上一年度的支线生产运营情况和补贴申请，核算公布下一年度的支线补贴预算方案。笔者收集整理了2013年至2017年的补贴预算方案，从而对当前中国支线航空补贴政策历年的补贴金额和对象进行简要分析。

一、历年补贴金额数量

支线航空补贴预算金额从2013年的4.3亿元，增加到2017年的9.9亿元，增加了一倍还多。从2015年起，每年较为稳定地保持在10亿元左右。

二、哪些区域获得补贴最多

5年累计获得支线补贴金额前三名分别是西南局的西藏航线、非西藏航线以及新疆局，补贴金额最少的是华东局和中南局，这基本反映出中国支线航线集中的区域，表明支线补贴总体上来说用在了需要的地方。但东北作为另一个支线航空重点发展的区域市场，总补贴金额略低，这或许和支线运量暂时还较少有关，有待后续进一步开展航线级别的数据分析与挖掘。

三、哪些航空公司获得的补贴最多

5年间，累计有34家航空公司获得支线补贴，其中获得补贴最多的前十位航空公司就占据了90%的补贴金额。在这些航空公司中，东航位列第一，5年共获得9.3亿元补贴；南航其次，为7.9亿元。此外，业内认为比较典型的三家支线航空公司天津航空、华夏航空和奥凯航空，获得的补贴金额分别位列第三、第七和第八位。而西藏航空、四川航空、国航则由于运营大量西南地区航线，包括藏区航线、高原（高高原）航线，而获得较多补贴，分列第四至第六位。

四、航空公司主要从何处获得补贴

下一组饼状图对补贴金额最多的五个区域分别作进一步分析，以观察各区域市场的补贴都由哪些航空公司获得。一些人对支线补贴被大型干线航空公司大量获取表示难以理解，其实从几个区域市场就可以推测出这一结果。

除了西藏航线的补贴41%由西藏航空获取以外，东航在西南局（非西藏航线）以及西北局都以压倒性的比例获得最多补贴，分别达到51%和46%。在华北局，东航也获得了17%的补贴，位列第二，仅次于获得18%补贴金额的中联航。考虑到其在云南和西北的深厚基础以及巨大的运输量，这一结果就不显意外了。

但另一方面，东航在西南局非西藏航线获得如此高比例的补贴，也很值得后续开展详细研究，分析获得补贴的具体航线和主要运量分布，以考察其是否为以提供公共服务为主的政策性亏损航线。南航则依靠其在新疆局高达53%的补贴占比，位列第二。天津航空在新疆局也获得39%的补贴金额，在西北局获得21%的补贴，这也使得这一支线航空公司所获的补贴总金额排名第三。

未来发展的建议

相较于2008年出台的第一版补贴方案，2013年的修订方案已有显著提升，暂且不论其执行层面的可操作性如何，至少在意识层面，已经加入了许多极其重要的政策考量角度。延續这些思路与方向，笔者对中国支线政策的进一步发展完善提出以下建议：

一、进一步鼓励航空公司构建干支结合枢纽轮辐式航线网络。对干支线发展的资源进行分类管理，将繁忙的区域枢纽机场的航班时刻增量预留一部分用于支线航空发展。逐渐加大对支线机场飞往临近区域枢纽机场航线的补贴力度，并逐渐减弱对其他类型支线航线的补贴，从而引导航空公司打造干支结合的航线网络结构。

二、进一步引导航空公司使用支线飞机。在小运量航线上使用小飞机，既能够匹配供需，又能提升航班频率从而提升服务品质，是资源效用最大化的做法。根据客座率不同，制定不同的补贴标准，有可能诱导航空公司通过使用大机型，以低客座率换取高补贴标准，相当于拿财政补贴来弥补经营效率低下。因此，建议修正补贴标准与客座率的简单挂钩，进一步提升使用支线飞机执飞航线的补贴标准。

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