宪政思维下的政府结构建设

摘 要 宪政制度是当今社会公认的一种文明先进的政治法律形态,是最能够集中体现政治文明的政治法律形态,宪政制度下政府的构建问题也成为人们热切关注的对象,本文对此问题进行了初步的探讨。

关键词 宪政有限政府 公民权利 国家权力

中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-148-03

18世纪英国哲学家、政治理论家休谟在谈到宪政制度的设计时指出:在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约监控机构时,必须把每个成员都设想为无赖之徒,并设想他的一切作为都是为了谋求私利,别无其他目标。这就是休谟最为著名的无赖假定。

一般而言,人们认为无赖假定不过是一种关于人性假定而已,是哲学或伦理学需要探讨和研究的问题。然而,休谟把无赖假定这种纯粹与人性有关的假定与政治制度设计联系起来,并且把它作为宪政设计的前提和基础。

“任何政治制度的建构的本身都应当并且必须包含着关于人性的假定”那么人性到底是善还是恶,善与恶完全对立,由此而产生的性善与性恶两种不同的人性观,往往导致迥然不同的政治结构的设计模式,而现代法律设置的基础就是关于性恶的假设,法律的基本精神是在人类自律发生不了效力的时候,有具有强制力的法律来设定行为模式,对并抑制人性中恶的因素,使人们保证实施某种行为,或者禁止实施某种行为。在提倡法治的社会立场下,由性恶论的人性立场产生的政治制度必然是宪政。

那么关于在宪政思维下政府结构的建设,就必须考虑休谟以及其他经典作家关于性恶论的论述,他说:“自私是和人性不可分离的,并且是我们的组织和结构中所固有的” 同时休谟也说:“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言。虽然,这同时看来有些令人奇怪:箴言在政治上是真理,在现实中则是谬误。”这里可以看出休谟并不完全认为人的本性是恶的,但是他却认为一旦人进入了政治领域就必须做出一个人性恶的假定。权力是政治的本质特征之一,休谟认为,人对权力的贪婪是无与伦比的,他说:“在人类一切身外之物中,权力是最让人渴慕的,甚至名誉、恩惠和财富与之相比,都是微不足道的。”人性中贪婪、自私的部分必然会驱使权力的掌控者滥用权力,使本来应该保护公民自由和权利的国家权力变成威胁公民自由和权利的最大敌人,所以滥用权力是政府最大的邪恶这样的说话一点都不为过。

而宪政则正好是对政府权力的限制。美国华盛顿大学教授丹莱夫认为:宪政意指法律化的政治秩序,即限制和钳制政治权力的规则和制度,宪政的出现是与约束国家及其官员相关 宪政的核心内容就是对国家权力的法律限制, 强调政府行为的“有限”性,宪政政府本质上也应该是“限政”,这已经成为一个不证自明的公理性命题。然而如果仅仅把宪政简单的等同与“有限”政府,而不考虑和顾及其他的方面,那无异是很危险的,因为宪政的终极目的并不是限制政府的权力,而是要建立一个公正、有效、具有责任感,可以确保公民的各项基本权利得以实现的政府体系,而这就要求宪政制度下的政府必须积极的履行自己的职责,即为“有为”。理想的宪政应当是:既要对政府权力严加限制,使其不能为非作恶,危害社会自由,又要给予它足够的权威!能量和自主活动空间,让政府能够积极为善,保护和促进自由。用《美国式民主》的作者伯恩斯等人的话说:“真正的宪政既是政府的一种积极的工具,使统治者能够管理被统治者,又是对政府的一种约束力量,使被统治者能够制约统治者。”

“有限”、“有为”的天然张力则是内含于宪政的一对天然矛盾,并且只能同时兼顾,而不能有所偏僻。追求“有限”和“有为”的平衡是当代宪政发展的趋势。那么实现“有限”和“有为”的平衡是否可能?答案是肯定的。一个权力“有限”的政治体制因为能够约束统治者的恣意妄为,因而也就同时提高政府所做出的决策,提出的施政方针的民主性和科学性,并且还可以通过“有限”政府本身所包含的各种不同的限权机制,比如说分权治衡、言论自由等,来防止和避免政府做出的具体决策被少数人的所操作,进而保证决策符合理性原则,即使一时决策失误,也能及时地被发现和并有效纠正。一个符合上述特征,运用科学并民主的态度作为自己作出政府决策的原则的合法政府,必定可以得到人民的信赖和拥护,而得到人民的信赖和拥护又无异是一个政府强而有力的重要保证。同时,因为有限政府政府权力的有限限性和来源合法性,其政府结构体制的设置必然提供相应的制度使不同的个人和集团可以顺畅无阻地表达自己的利益要求,也可以宣泄自己的不满情绪,保证不同利益的冲撞发生在正当法律程序的允许的范围内,并且要保证适当的调度,,以实现矛盾的缓和,从而防止矛盾的扩大到不可补救的地步。因此可以说,从这个意义上限权政府反而更有利于国家的稳定和长治久安,更有利于政府积极的“有所作为”。不过,要真正做到政府的“有限”和“有为”的有机结合,必须在宪政制度的设计上花大力气。

要实现“有限”和“有为”的平衡,处理好以下几个方面的问题是绝对必要的:

一、正确处理政府和公民的关系

美国宪法学家潘恩说:宪法不仅是一种名义上的东西,而且是实际上的东西。它的存在不是理想的,而是现实的……,宪法是一样先于政府的东西,政府只是宪法的产物。一国的宪法不是政府的决议,而是建立政府的人民决议。……政府如果没有宪法,就成了一种无权的权力。 这是对有关国家产生的宪法学解释,道出了国家、政府、人民的关系。

我国的大多数学者认为宪政是一种平衡机制及状态,是社会分化的结果。“宪政主义产生于国家和社会的界分的历史过程中”, 即各种相互独立而又相互依存的利益集团、政治力量的对抗是宪政产生和存在的前提和基础。在国家和公民对抗的政治体系下,形成了一个“中间力量”,并且要在国家和公民的对抗中起到协调的作用,而对抗的双方也可以在彼此都认可的环境即宪法的保证下,协调,并作出必要的妥协,最终达成一致的意见,实现一个平衡的状态。

这里需要注意的是,上述所提及的宪政平衡是一种相对的平衡。国家、社会、人民必须是处于一种相对的平衡,它们之间的权力和权利是一种此消彼长的关系,而不能出现绝对的权力,或者绝对的权利。有保持这样一种平衡,主要是在限制政府权力,保证公民权利方面进行协调。

1.限制政府权力。因为国家权力主要以政府权力的形式对公民乃至社会施加影响。因此,限制国家权力,主要体现为对政府权力的限制,即“有限”的政府。在有限的政府体制下,有一个问题必须明确,即国家权力的来源问题。这个问题一直为政治、哲学、法律这些学科所关注。宪政体制下,政府权力的渊源很明确:政府权力来自公民的授权和委托,政府权力是为了保证公民权利而设的,为了公民利益而存在,因此政府不能无限的扩张权力。政府的过度干预,政府权力的膨胀,都是对公民权利造成威胁的潜在危险,甚至可以说公民权利的最大威胁来自政府的权力。然而这里也只能用“过度”两个字来表现,政府存在的必要性是不言而明的,存在政府就存在权力,因此适度的权力是必要的。宪政体制下的限制政府权力,限制并不是终极目的,也不能无节制的限制权力,而要寻找一个合理的度。就好像游戏需要规则来规制一样,这里也需要为政府权力的行使设置一个规则,在这个规则的保障下,政府权力和公民权利相安无事,最起码是把摩擦降低到最低限度,公民和社会获得一个自由的生存空间。

2.保护公民权利。英国宪法学家戴雪有句流传甚广的表述:英国宪法不是个人权利的来源,而是个人权利和自由的结果。宪政是公民权利对政府权力的授予,而对政府权力的限制和对公民权利的保障是保证宪政平衡的两端,所以要实现宪法平衡性的关键在于对公民权利的保护。中国的学者夏勇在其著作中也作过表述:“人的尊严和自由借助权利语言逐渐成为社会进步和制度建设的核心价值,人的愿望和利益要求通过转换为权利诉求而更多地依赖常规化、程序化的立法活动、司法诉讼和行政管理,……治理不仅因为民主权利的效能而逐渐成为自治,而且因为以私人权利为公共权力的边界而;必须走向法治”。 因此可以说,在权利时代,对公民权利的保护首先体现在权利必须有立法的确认,作为国家根本大法的宪法必须对公民权利有所体现。强化公民的权利观念,并且由消极的权利观念变为积极的权利观念,公民主动行使自己的权利,当权利受到侵害的时候,知道自己拥有诉讼的救济权利,有足够的权利诉讼能力。另外最为关键的是权利救济方式的保障。就如罗马人所说:有救济才有权利。对公民权利受到侵害后进行救济,才能使权利的存在和行使更具有可行性。特别是要明确当公民权利受到损害时公民以提起诉讼的方式获得有效的救济,作为权利最后的保障手段。

二、政府的信息公开化

不需要置疑的是,现今社会已经迈入了信息化时代,信息是一种重要的资源,在一些领域起着关键的作用。在政府和公民这一对概念中,处于相对弱势地位的公民的信息来源以及广度和政府相比都是极为欠缺的,信息不对称的现象表现明显。然而对公众而言,获得并有效的掌握政府信息可以有效的保障自身的权利和自由,促进个人的发展,同时也有利于监督政府权力的运作,提高对政府决策理解并使政府作出决策的过程更为民主、科学。同时,相对于一个政府来说,在作出政府决策的过程,也是其运用公共信息的过程,公共信息在政府决策中扮演着越来越重要的角色。

所以,公开政府信息有着重要的意义。首先政府保守信息秘密、不主动公开信息是政府的本能倾向性。因为政府保密有利于控制信息,更容易操控,能够为自由裁量权的行使提供更多的空间。政府处于推卸责任的本能也会倾向于保守信息秘密。然而政府又是社会中最重要的信息源,所以必须以立法的方式来确定信息的公开化,而不能寄希望于政府主动的公开其所掌握的信息,特别是对其有负面影响的信息。还有一点必须明确,那就是公开信息是政府本应负有的义务,而不是其拥有的权力。政府的权力来自人民,政府的建制是为了更好的服务于人民,因此民众享有从政府平等的获得信息的权利。

因此,建构政府信息公开制度有几个方面需要坚持:首先,要最大限度的促成信息的共享,在政府信息公开方面表现为最大限度的公开政府信息。也就是说要以公开为一般原则,不公开只是例外,并且对不公开的外延要进行严格的限制。其次,政府信息的公开制度还要保证公开的信息公民可以自由获得,政府不得利用其权力对公民获得并利用信息多加干涉,并且每一个公民在获得信息方面是平等的,除非是涉及个人隐私或商业秘密等私人权益的信息,否则政府不得设置任何限制性规定。最后,政府公开的信息应当全面,不但包括对政府有利的信息,也要包括负面的信息。由于信息的披露往往意味着权力从政府向公众的转移,所以一般上来说,政府都会对其披露的信息进行选择,尽量把负面的信息控制在政府系统内部,这也是政府的本性决定的,对其的抵制和改善只有通过在立法中有所体现来强制实现。

三、政府的廉政建设

“与国家权力同时伴生的政治腐败行为,既是国家权力有序运行的障碍,又是国家权力和人民权利之间紧张状态的根源。” 因此,为了政治社会的有效运行,同时也为了个人权利的实现,缓和权力和权利之间的紧张状态,遏制腐败便成为国家政治生活的首要认为。

“政治腐败的病根在于政治权力的掌握、维持和运行不受制约”。 权力是最容易被滥用的,完全依靠精神品质来约束是不严肃,也是不科学的。对权力的监督和制约来自对民主和法治的信仰,在一个尊崇民主和法治的国度总是有相应的制度来倡廉肃贪。民主在国家权力的运作过程中差不多是个万能的概念。其对政权建设和国家权力有效运行用重要作用,同时,也能在控制阻碍国家权力健康行使的腐败问题上发挥重要作用。充分发扬民主,并且使民主制度、民主管理等成为国家政治生活的核心,民主越完善,其反腐功能就会越有效的发挥。比如说以民主为其精神核心的三权分立制度,权力的分立治衡有效的制约了权力的滥用和腐败问题,为政治权力的建立和运行提供了一套完整有效的原则和程序,并且把它付之实践的国家越来越多,也就说明了其可行性。

而法治对反腐的作用更是不言而明。权力的滥用和腐败的产生来自于对权力没有有效的制约,而制约权力最有效的手段就是通过立法对权力的外延进行明确的规定,并要对权力的行使和行使权力的人员也就是掌权者进行个个方面的限制。通过良好的廉政立法,建立完善的廉政制度,要确立责任范围,并且要明确在违反其职责,不履行其职务责任,当然包括犯罪的场合应承担的责任,直至刑罚。比如公务员制度,从选任、职权等个个方面来考察和制约公务员,建立高素质的公务员队伍,促进勤政廉政。最为政府结构的重要组成部分,公务员的廉洁与否绝对影响甚至决定这一个政府的廉政建设,一个廉洁的政府首先要有一个廉政的公务员队伍来保障。再比如回避制度的规定也是防止权力滥用,徇私舞弊的有效措施。

没有监督的权力是最容易被滥用的权力。因此,在保证民主制和法治制度的前提下,要确保权力制约和监督制度的完善。人的贪婪的本性使得权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败,除了分权这样的权力内部的制约外,也要强化权力体系外部的监督。以大量的非制度性的监督渠道来完成对制度化监督体系的补充。人民群众和新闻舆论的监督和来自权力内部权力监督权力的制度同样重要。

从根本上来说,宪政条件下政府的构建是一个长期的过程。民主、法治、“有限政府”这些概念在宪政思维下政府建设都是不可或缺的,而其每一个的实现又都需要漫长的过程,所以宪政建设不能一蹴而就,必须遵循其内部的规律,慢慢成就。

注释:

休谟著.张若衡译.休谟政治论文选.商务印书馆.1993年版.第27页.

王彩云.无赖假定与宪政设计.社会科学.2005(1).

休谟著.关文运译.人性论.商务印书馆.1980年版.第625页.

休谟著.张若衡译.休谟政治论文选.商务印书馆.1993年版.第27、125页.

休谟著.张若衡译.休谟政治论文选.商务印书馆.1993年版.第145、119页.

李龙.宪法学基础理论.武汉大学出版社.1999年版.第143页.

潘恩.潘恩选集.北京:商务印书馆.1981年版.第14页.

陈端洪.对峙-从行政诉讼看中国的宪政出路.北京大学出版社.1997年版.第250页.

夏勇.宪政建设-政权和人民.社会科学文献出版社.2004年版.第30页,第147页.

林吉吉.中外反腐败模式简论.法制与社会发展.1995(6).

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