“新机制”在西部欠发达地区实施现状与建议
摘要:实行“经费省级政府统筹、管理以县为主”的管理体制,是“新机制”的突出特征和贡献。从近两年的实施效果看,“新机制”产生了明显的效应。继续加大经费投入、规范公用经费开支、避免辍学的“反弹”现象、加强预算管理等是当前亟需关注的问题。
关键词:新机制;西北农村;建议
中图分类号:F127 文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)19—0042—02
一、西北地区免费义务教育政策的实施情况
1.家长、社区、学生及教师对新机制的了解程度。2005年9月,财政部、中宣部、教育部发出通知,要求有关省、自治区、直辖市的相关部门做好免费义务教育的宣传工作。通知要求,各地财政、教育部门要会同宣传部门编写宣传手册,发放到农村每所学校。村委会要根据宣传手册内容,利用村务板报等形式进行宣传。县级教育、财政、宣传部门要统一印制单页发放到学生和家长手中。通知进一步要求,各地要通过广播、电视、报刊等新闻媒体开展这一政策的宣传工作。那么在现实中,教师、学生及学生家长对这一政策的了解情况又如何呢?
根据“免费义务教育项目实施监测”项目在陕、甘、宁三省调查的数据显示,有47.8%的学生很了解免费义务教育政策,有41.4%的学生了解一点,有8.3%的学生不太了解,还有2.5%的学生对免费义务教育政策不知道;家长对免费义务教育的了解程度,所调查的2 287名学生家长中,对免费义务教育政策很了解的占27.2%,了解一点的占52.0%,不太了解的占14.0%,不知道的占6.8%,可见,很多家长对免费义务教育政策的了解还仅仅停留在表面,对免费义务教育实质的了解不足。
2.对新机制的了解途径。2005年12月,国务院召开常务会议,会议提出从2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费,这是我国教育发展史上的里程碑事件,对社会的和谐发展起着重要的推动作用。实施免费义务教育是党和政府了解民生、关注民生,维护广大人民群众根本利益的“民心工程”。对这一新政策的宣传是否到位也将影响到实施的效果。
3.“新机制”经费到位情况。经费是保障一切工作顺利进行的先决条件和首要条件。只有中央和地方资金到位了,义务教育经费经费保障机制才能真正运转起来。2006年,各级财政为这次改革共安排了361亿的资金,用于免除学杂费,补助公用经费、校舍维修改造、免费教科书,寄宿生生活费的补助等等。因此,资金拨付到位情况是落实免费义务教育政策工作的关键,这也直接关系到这项惠民政策能否落实到实处。就经费的到位情况,笔者与新疆的一位权威人士交谈,他说:(免费义务教育)经费不能按时到位,好多学校开学初花销最多,由于没有资金,只好欠账,给学校工作带来不利,主要是县财政局拨放迟造成的,县财政局拨给教育局大概分几批拨款,(我们)这学期拿到的第一批款是11月初,推迟了整整2个月,第一批拨款大概能占全部经费的20%左右。到现在(2007年11月16日),没有拨的还占全年的30%,前面已经拨了三次。“普九”期间的欠账,好多学校还没有还清楚!
4.“新机制”实施中仍然存在的问题。综上所述,“新机制”实施两年来取得了显著的成效,但由于这一改革涉及面广、政策性强、任务紧迫,因而不可能一蹴而就。换言之,“新机制”的完全到位还需历经一段较长的时间,其在实施过程中还面临着许多亟待解决的具体问题与矛盾,而且随着改革的继续推进和深入,还可能会派生出一些新问题、新矛盾。对此,我们认为教育理论界和各级政府部门应予以“跟进式”的高度地关注和重视。根据笔者的调查研究,我们认为当前“新机制”进一步推行需要关注以下几个问题:
(1)新机制实施以来,西部地区辍学率有不同程度的上升,但整体并不明显,还有个别县出现了辍学率反弹现象。
这是因为:其一,农村义务教育是我国义务教育的大头,其人口占我国义务教育总人口的78%。目前经费上的供需矛盾十分突出,在新体制下即便是中央政府和省级政府加大了财政转移支付的力度,也很难在较短的时期内弥补其庞大的资金需求缺口,因此我国农村义务教育经费资金供求之间的矛盾仍将长期存在。在调研中我们发现,一些学校在改革后所得到的补助资金不能完全弥补以前收费条件下所获得的资金总额,与学校实际支出需求存在较大差距。其二,随着农业税的废除,原有的农村义务教育投资体制被迅即打破,而新体制又很难一步到位,这导致在目前过渡时期一些地方的农村义务教育发展出现了滑坡现象。基于以上原因,制约西部地区学生辍学的主要根源(学费问题)不能在短时间内根除,甚至会出现反弹现象。
(2)家庭经济、抚养人的受教育程度、学校距离的远近、学校教育质量、生师比、师资水平等因素都仍是影响儿童辍学的因素,不过家庭经济和抚养人对儿童辍学的影响已有显性因素变为潜在因素,它们对适龄儿童辍学的影响都是通过学生的学业成绩起作用。
(3)在财政方面:新机制实施以来,县财政能力有所提高,校公用经费支出较为宽松,但历史欠债数额较大,财政压力较大。自1985年教育体制改革以来,乡(镇)政府和农民群众承担了农村义务教育投入方面的主要责任。1994年农村税费改革后,随着中央财政和地方财政收支结构的变化,国家开始对农村义务教育管理体制逐步进行调整,并呈现出了重心上移的趋势,这突出表现为中央财政和省级财政的转移支付功能逐渐得到加强。2006年全面废除农业税后,县级财政收支状况及义务教育收支结构发生了根本性变化,在这种背景下,“以县为主”的农村义务教育财政管理体制的弊端日益凸现。“所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担”,但从目前的实施状况看,这一政策在许多地方的落实并未完全到位。
二、政策建议
1.进一步加大宣传力度。免费义务教育的实施,是人民教育国家办,国家办教育为人民的真正体现,但是从目前的宣传力度来看,大多数人只是依靠学校获得相关信息,因此我们建议政府和新闻媒介应加大宣传力度,可以采取办板报、拉横幅、发传单、电视、广播、发公开信等多种形式,向当地群众宣传免费义务教育的相关政策,加强广大群众和学校的亲和力,减少抵触情绪。
2.办学经费投入不足,是长期困扰我国农村义务教育发展的突出难题。从长远来看,随着“新机制”的建立健全和我国经济实力的增长,这种状况将会从根本上得到缓解和改善,但这无疑需要历经一定的历史过程。换而言之,在当前和今后较长的一段时期内,经费短缺、资金匮乏的矛盾依然会严重困扰农村义务教育的发展。
3.针对各学校在两免一补学生名额确定上的差异,应进一步建立健全相关法律措施。两免一补是一项民心工程,应制定详细的操作性的实施细则,明确资助对象,评估程序,加大监督力度。虽然各县都制定了贫困生的标准,但是对贫困生标准的界定很不一致,有些县是由民政部门制定的,有些是由教育部门制定的,还有一些是由财政部门制定的。在学生名额的具体确定上,首先要规定详细的“两免一补”学生名额评审程序,可先由学生提出申请,出示相关证明,班主任组织,班委会选举,然后上报学校,由学校组成评审小组,小组成员由学校相关领导、教师、村长等组成,学校评审结束后,学生名单采取公示的方式,征求其他学生和教师的意见,公示完毕没有问题者可报学区审批;其次,在两免一补资助金发放上,要采取公开、透明的方式,发放完毕要出示发放公告。
4.针对学校“普九”期间造成的负债现象,一方面,我们建议国家相关部门应深入调查,确定无疑后采取由国家财政、当地财政、学校三级按相关比例偿还,另一方面,要严厉杜绝在此期间虚报、瞒报以及贪污腐败等的现象的发生;同时,针对两免一补教育经费严重滞后现象,除了一方面加大教育投入外,我们建议国家应建立两免一补专用基金,建立两免一补基金管理和监督机构,实行专款专用,专人负责的教育管理制度。各级政府和教育主管部门要把两免一补基金的拨发拉入相应的政绩考核之中,保障两免一补教育基金的顺利拨放,促使学校教育教学工作的顺利实施。
5.加强农村中小学预算管理工作,提高预算水平。“新机制”实施以来,按照财政部、教育部的要求各地均开展了农村中小学预算编制培训工作。但据笔者调查了解,县级培训比较简单,效果也不甚理想。有许多农村中小学校长和财会人员还没有完全掌握预算编制的要求与方法,一些地方对农村中小学预算工作的认识也不到位,甚至在一些地区农村中小学预算编制制度至今尚未真正建立,还有一些地方出现为了应付上级检查而弄虚作假编制预算等现象。对此,建议各地区有关部门要认真贯彻落实 “新机制”的相关政策,全面编制农村中小学经费预算;要严格实行“校财局管”的管理体制,健全农村中小学预算资金支付管理制度;县级教育行政部门应加强对农村中小学财务工作的统一、规范管理,严格按照预算安排支付各项开支;要大力推行农村中小学财务公开制度,增强资金使用的透明度,坚决杜绝挤占、截留、挪用教育经费现象的发生。总之,要从制度上体制上保证农村中小学各项经费的合理收支,确保农村中小学的正常运转。
注释:
①“校财局管”即成立县(市)教育经费管理中心,按照“集中管理、分校核算”的原则,统一管理县内中小学的财务活动,各校的财务收支分校核算。这样做既可以规范财务收支行为,提高资金使用效率,又可以从源头上预防经济违法违规现象的发生。
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