论学校德育立法的必要性

摘要：面对国内外形势的新变化、教育改革与发展的新任务和青少年思想道德建设的新情况，学校德育工作还很不适应。在已有的政策和规章制度对学校德育工作保障不力的情况下，应该选择国家权力机关立法这个新思路。在全国人民代表大会常务委员会制定专门的学校德育法规之前，先由地方人民代表大会常务委员会制定地方性的学校德育法规。学校德育立法既是加强和改进学校德育工作的迫切需要，又可以为国家权力机关对学校德育工作发挥监督作用提供法律法规依据。

关键词：教育法；德育立法；决策

中图分类号：G641文献标志码：A文章编号：1002－0845(2006)09－0092－03

一、学校德育立法是应对严峻挑战的必然选择

当前我国正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，面对国际国内形势的深刻变化，学校德育面临严峻挑战：国际敌对势力与我争夺接班人的斗争日趋尖锐和复杂，他们利用各种途径加紧对我青少年学生进行思想文化渗透，某些腐朽没落的生活方式对青少年学生产生不良影响；一些领域道德失范、诚信缺失和假冒伪劣、欺骗欺诈活动有所蔓延；一些地方封建迷信、邪教和黄赌毒等社会丑恶现象沉渣泛起，成为社会公害；拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋长，以权谋私等消极腐败现象屡禁不止等等，也给青少年学生的成长带来不可忽视的负面影响。各种腐朽落后文化和有害信息也通过网络传播，腐蚀着青少年学生的心灵。

面对国内外形势的新变化、教育改革与发展的新任务和青少年思想教育工作的新情况，学校德育工作还存在许多问题：一些地方和部门的领导对学校德育工作认识不足，重视不够，没有真正担负起领导责任；全社会关心和支持学校德育工作的风气尚未全面形成，还存在种种不利于未成年人健康成长的社会环境和消极因素；重智育轻德育、一手硬一手软的现象依然在一些地方和学校严重存在；德育工作不适应青少年学生身心发展的特点，不适应社会生活的新变化，不适应全面推进素质教育的要求，方法与手段滞后，针对性和实效性不强；重课堂教学轻社会实践，重校内教育轻校外教育的倾向比较严重；一些教师的思想道德素质与教书育人、为人师表的要求存在较大差距，教师职业道德建设亟待加强；德育工作的保障措施不够有力，体制、机制、队伍建设和经费投入等政策措施不到位。

学校德育建设需要全社会共同关心支持和参与。加强学校德育建设，需要综合运用教育、法制、行政、舆论等多种手段。而我们现有的关于学校德育工作或思想政治工作的文件，不仅制定主体多元，表现形式各异，而且内容繁杂，数量庞大，很难准确分类、统计，在执行之中有很大的弹性，很难适应学校德育工作面临的严峻形势。2004年2月《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》指出：“面对新的形势和任务，未成年人思想道德建设工作还存在许多不适应的地方和亟待加强的薄弱环节。”表现之一就是“未成年人思想道德建设在体制机制、思想观念、内容形式、方法手段、队伍建设、经费投入、政策措施等方面还有许多与时代要求不相适应的地方”，并强调“这些问题应当引起足够重视，并采取有效措施加以解决”。这里的“不适应”都是客观存在的事实，其原因也是众所周知的，那就是解决问题的措施不够有效。因此，当政策和规章制度还不够有效的时候，就必然选择法律法规来保障。

二、学校德育立法是加强和改进德育工作的迫切需要

1学校德育立法是确立学校德育首要地位的需要

我国学校的根本任务是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。不同时期党和国家领导人的有关讲话，都赋予学校德育很高的地位。江泽民在1989年指出：“各级各类学校不仅要建立完备的文化知识传授体系，而且要把德育放在首位，确立正确的政治方向。”这一观点被作为“德育首位论”的论据之一广为引用。党和国家的许多政策性文件也对学校德育的地位作了明确规定。近几年明确规定“德育首位”最权威的文件是2000年6月21日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的几点意见》。该文件强调“必须坚持把学校德育工作摆在素质教育的首要位置，树立以人为本的思想，将思想政治素质是最重要的素质的要求落实到教育工作中的各个环节”。学校德育地位问题直接关系到学校德育工作的效果，是加强和改进学校工作的首要问题，必须调动一切有效手段解决这个难题。在领导讲话和政策还不够有效的情况下，就需要立法手段。制定学校德育法律法规，有利于用国家强制力来保障德育的首要地位。

2学校德育立法是完善学校德育领导管理体制的需要

长期以来，我国学校德育的领导体制一直是一个多渠道、多层次的系统，在领导管理体制上有不少关系未能理顺。在这个问题上，《中华人民共和国高等教育法》关于高等学校的领导管理体制的规定，给予我们以有益的启示。该法颁布之前，在高等学校的领导管理体制问题上，也有不同的认识和不同的做法，还搞过校长负责制的试点，实践中存在的问题比较多。许多学者和管理者都认为高等学校的领导管理体制需要法律规范。立法机关接受了这些立法建议，在高等教育法中明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，并分别规定了党委和校长的职责范围，从而赋予高等学校实行党委领导下的校长负责制以国家法律的强制性和稳定性。实践证明，这是一个成功的立法经验。它为坚持和改善党对高等学校的领导，理顺高等学校的党政关系，促进高等学校的改革、发展和稳定，发挥着特有的保障作用。我们完全有理由期待有了国家权力机关的立法保障，学校德育的领导管理体制也会得到进一步的完善。

3学校德育立法是整体规划大中小学德育内容体系的需要

根据中央提出的整体规划大中小学德育体系的要求，需要在修订《德育工作规程》、《小学德育大纲》、《中学德育纲要》和《中国高等学校德育大纲》(试行)等文件的基础上，将德育大纲的基本原则和精神上升为学校德育立法，将加强爱国主义、集体主义和社会主义教育，加强理想信念教育、民族精神教育、国防教育和思想道德教育，根据不同年龄段中小学生的身心特点和接受能力，确定由浅入深、循序渐进的德育工作阶段性目标及德育内容和方法，纳入立法内容。并根据学校德育立法精神，继续做好中小学德育课程标准的修订和课程教材的审定工作，重点推进高中德育课程与大学思想政治理论课程的衔接。在实践中积极探索有利于推进大中小学德育相衔接的工作机制、教育途径和教育方法，针对不同年龄阶段学生的特点，开展符合学校德育工作规律和学生成长规律的教育教学活动，使中小学校的德育工作纵向衔接、横向贯通、层次递进、螺旋上升。要充分发挥课堂教学主渠道作用，将德育与各科教学融合起来。积极开展德育教学改革与试验，充分利用现代信息技术和各种启发式、参与式、讨论式教育教学方法，提高课堂教学的针对性、感染力，激发学生的学习兴趣和动力。

4学校德育立法是加强学校德育队伍建设和师德建设的需要

加强和改进师德建设是全面贯彻党的教育方针的根本保证，是进一步加强和改进青少年学生思想道德建设和思想政治教育的迫切要求。教师是人类灵魂的工程师，是青少年学生成长的引路人。教师的思想政治素质和职业道德水平直接关系到大中小学德育工作状况和亿万青少年的健康成长，关系到国家的前途命运和民族的未来。长期以来，广大教师教书育人、敬业奉献，赢得了全社会的尊重。同时也必须看到，在市场经济条件和开放环境下，师德建设工作面临许多新情况、新问题和新的挑战。教师队伍中的缺德、违法等行为时有发生，严重损害了人民教师的形象。随着人民大众对于优质教育日益增长的需求，对教师素质提出了新的更高的要求。师德建设工作还存在许多不适应的方面和薄弱环节。教师队伍的师德水平和全面素质亟待进一步提高，师德建设工作亟待进一步加强和改进。我们不仅要把师德建设放在学校德育的核心地位，让教育者必先受教育，而且亟待进一步改善师德建设的制度环境。不仅要修订《中小学教师职业道德规范》，制定《高等学校教师职业道德规范》，而且要在此基础上建立师德建设工作评估制度，构建科学有效的师德建设工作监督评估体系，制定科学合理的教师评价方法和指标体系，完善相关政策，体现正确导向，并将这些内容纳入学校德育法律法规的范畴，为师德建设提供强有力的法制保障。

5学校德育立法是优化全社会德育环境的需要

为了优化学校育人环境，近年来，有关部门和地方出台了一系列政策措施。概括起来，主要有：一切从事精神产品生产的部门和作家、艺术家要弘扬爱国主义、集体主义、社会主义主旋律，为青少年提供有益的精神食粮。宣传、理论、文艺、影视、广播、新闻出版等部门要以青少年学生为对象，拍一部好片，演一出好戏，作一首好歌，出一部好书，办一个好栏目，优化德育环境。加强执法力度，公安机关要负责协助学校维护学校内外的治安秩序，制定各基层派出所分片包校的责任制度，经常深入学校了解情况，对干扰学校正常教育教学工作和危害师生人身安全的不法之徒给予及时和严厉的打击。法院和司法行政机关要协助做好大中小学的法制教育工作，认真研究预防青少年违法犯罪的对策，帮助学校做好教育和防范工作，做到未雨绸缪，防患未然。文化、广播电视部门要采取有力措施，切实加强对文化市场的管理和监督，严厉查禁淫秽书刊和宣传凶杀、暴力、恐怖、色情的音像制品，打击教唆青少年犯罪的活动。

这些政策规定涉及的党委机关和政府部门很多，要求也十分明确具体，但落实的情况与加强和改进学校德育的要求却有很大的差距。

其原因：一是《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的设定和执行有严格的规定，有些部门没有行政处罚权，不能有效地履行有关政策赋予的职责；二是这些政策往往只要求有关部门应该干什么，却沿有规定这些部门完全不履行或不完全履行职责时应该怎么办，实践中许多部门不认真履行职责却没有承担责任。显然，如果将上述职责上升为法律法规，赋予相关部门行政处罚权，同时明确规定相关部门的法律责任，则有利于优化全社会的德育环境。

6学校德育立法是学校德育加强实践环节的需要

丰富多彩的教育活动和社会实践活动是学校德育的重要载体。有关部门一再强调要通过多种形式把德育贯穿于教育的全过程，渗透到学校教育的各个方面。小学以生动活泼的课内外教育教学活动为主，中学和大学要开展丰富多彩的社会实践活动。中小学校要设置多种服务岗位，让更多学生有机会在学校里当学生干部和参加社会工作，经受锻炼。为指导和推动各地社会实践活动，加强实践基地的建设。要建立健全各级青少年学生校外教育联席会议或相应机构，切实加强青少年学生活动场所建设，加强对青少年学生校外教育工作的统筹和协调。充分发挥各级青少年学生校外教育工作联席会议协调管理青少年学生校外教育的职能，积极组织学生参加社会实践、校外活动和社区服务活动。各地特别是大中城市要将青少年校外活动场所建设纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设规划，多渠道筹集资金，建设一批青少年学生活动场所和社会实践基地。

三、学校德育立法是国家权力机关监督德育工作的依据

关于学校德育立法的必要性，我们还可以概括出若干“需要”来。在这个问题上，可以借鉴普法教育的经验。我国实施的普法教育规划，均由中共中央宣传部和国家司法部制定，并经中共中央和国务院批转，它本身就具有法规性质。实践证明，人大常委会通过执法检查保证普法教育顺利实施的方法是行之有效的。

根据中共中央的意见，党委和政府在学校德育工作中都负有领导职责，尤其是政府在优化学校德育环境，为学校德育工作创造人、财、物条件等方面担负着相应的任务，政府在这方面的工作情况，不仅需要上级政府的监督，还需要人大常委会的监督。人大常委会实施监督需要执法检查这种有效方式，执法检查的前提是必须由人大常委会制定有关的法律法规。

在总结德育工作经验教训时，不难发现德育文件执行情况在一些地方、一些学校尚存在不少的问题。在研究解决这些问题的对策时，也不难找到加强德育文件执行情况的检查、监督这一“有效手段”，但却很少有人就由谁来检查、监督这个问题进行一番反思。这种检查在实践中通常由教育主管部门进行，他们在检查中发现问题，自然是向政府主管领导汇报，至于谁来监督政府解决问题，往往缺乏有效的约束机制。如果由人大常委会通过执法检查方式来进行监督，其权威性和有效性是不言而喻的。德育工作涉及面广、难度大、问题多，已有普遍共识，应发挥国家权力机关在这方面监督作用。学校德育立法可以为人大及其常委会监督学校德育工作提供法律法规依据。

法律法规是一种对全局起作用的、稳定的制度性要求，因此，依靠法制能够促使各部门共同参与学校德育建设，形成齐抓共管的良好局面。为了充分发挥法律法规在学校德育建设中的重要作用，我们应当加强有关学校德育建设的立法工作，以保证学校德育的地位、任务和主要方针、原则的权威性和稳定性，保证教育者、受教育者以及社会有关方面共同遵循。因此，我们主张在对有关文件进行归纳整合的基础上，制定统一的专门的学校德育法律法规。在全国人民代表大会常务委员会制定专门的学校德育法律之前，先由地方人民代表大会常务委员会制定地方性的学校德育法规。

参考文献：

［1］中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见［Ｎ］．人民日报，2004-10-15．

［2］中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见［Ｎ］．人民日报．2004-02-28．

［3］中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见［Ｎ］．人民日报，1994-09-01

［4］胡锦涛在全国加强和改进大学生思想政治教育工作会议上的讲话［Ｎ］．人民日报，2005-01-19

［5］杜时忠当前学校德育面临的十大矛盾［Ｊ］．当代教育论坛，2004(12)

［6］黎斌学校德育立法初探［Ｊ］．江西教育科研，1997(4)

〔责任编辑：邹芳启〕

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