政策与行动：中国儿童早期发展的探索
摘 要：儿童早期发展关系到个体未来的发展，高品质早期发展支持能够有效提高儿童早期的发展质量。以儿童早期发展为主题，梳理近年来我国在儿童早期发展方面的政策，回顾儿童早期发展的国家行动，并以此为基础提出我国儿童早期发展取得的成就、存在的问题并进行相关的展望。
关键词：儿童早期发展；政策；行动
中图分类号：G610 文献标志码：A 文章编号：1001-7836（2018）05-0068-03
儿童发展特别是儿童的早期发展对个体的综合发展起着重要的作用，这一时期的儿童在动作、认知、情绪、社交、自理能力等方面都经历了跨越式发展。儿童早期发展既可以提升儿童的发展水平，又是对未来的人力投资，经济合作与发展组织（OECD）、世界银行（World Bank）等组织均指出，儿童早期发展（ECD）投资是能在较长的时期内提高生产力和社会凝聚力的最具成本效益的投资策略之一[1]，能有效打破贫困的代际传递，因此儿童早期发展受到了各国政府的高度重视。数据显示截至2016年，全球近70个国家出台了关于促进儿童早期发展的针对性政策，有的国家更是制定了专门性的政策，保障儿童早期的发展质量。
20世纪70年代末，我国改革开放以来，经济、社会体制等都发生了深刻的变化，社会福利制度也随之出现了分解、改革和重构，到21世纪初，在积极社会福利政策的影响下，我国逐渐由“补缺型社会福利”迈向“适度普惠性”社会福利。在此过程中，国家开始重视对儿童早期发展的投入，儿童早期发展的政策从无到有，从单项政策到多元政策。《中国儿童发展规划纲要（1992—2000）》、《母婴保健医学技术鉴定管理办法》（1995年）、《中国儿童发展纲要（2001—2010）》和《中国儿童发展纲要（2011—2020）》等政策的出台，使得儿童早期发展权益的保障范围越来越广。
一、儿童早期发展政策：从营养干预到综合发展
新中国成立以来，我国不断加大对儿童发展和保障的投资，结合联合国对儿童权利的倡导，国务院、各部委及地方政府不断出台和完善关于儿童早期发展的政策。自2003年第一届儿童发展论坛以来，我国先后在不同层面的会议中设置儿童发展专项议题，推动儿童早期发展。2007年全国政协在第一届儿童早期发展论坛上提出政府多部门合作；2010年上海世界博览会开设儿童早期发展论坛，提出了生命第1000天的理念，倡导关注儿童早期发展；同年国际生命科学学会（ILSI）中国办事处成立儿童早期发展专家委员会（朱宗涵，2013）。这些行动都推动了我国儿童早期发展政策的设置。近年来，我国先后在各项法律法规中设置儿童早期发展的专项条款，推动儿童的早期发展，这些政策从基本的营养干预不断扩大到儿童的综合发展，全面扩大儿童早期发展的政策覆盖面。
（一）儿童早期发展的国家政策
联合国始终非常重视每个儿童权益的保障，不断通过《儿童权利公约》等形式，倡议、监督各国履行儿童保护的责任。为响应联合国对儿童发展和权利保障的倡导，我国在1991年开始建立儿童工作协调机构，由国务院妇女儿童工作协调委员会编制《九十年代中国儿童发展规划纲要》，这是中国儿童发展首个国家纲要，也成为了我国儿童发展的政策里程碑。至2001年基本实现了纲要提出的主要目标，使我国儿童生存、保护和发展取得了历史性的进步[2]。
在上述基础上，2001年，国务院批准《中国儿童发展纲要（2001—2010）》，首次提出发展0—3岁儿童的早期教育，计划在90%以上的城乡社区建设为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家。通过前期试点、全面推广等方式，截至2016年我国已经建成的儿童之家、儿童快乐家园和妇女儿童之家等150 507所（亓迪，2017），形成了基本覆盖城乡社区的社区儿童服务网络。
2011年，《中国儿童发展纲要（2011—2020）中》又明确提出：“积极开展0—3岁儿童科学育儿指导，以幼儿园和社区为依托，为儿童及家庭提供早期保育和教育指导，加快培养0—3岁儿童早期教育专业化人才。”[3]纲要的出台为儿童早期发展的人才建设提供了保障，促进了儿童早期发展指导师的认证。
（二）儿童早期发展的专项政策
1.母婴保健政策
1995年出台的《中华人民共和国母婴保健法》为母亲和婴儿的健康发展提供了法律保障，从妇女婚前、孕前、产期等妇女生理上的几个重要阶段，规定了母婴享有的一系列的医疗保健服务，维护妇女合法的生育权、儿童的健康权。
同年根据《中华人民共和国保健法》出台《母婴保健医学技术鉴定管理办法》，监督医疗保健机构依法开展母婴保健工作。到2015年，我国婴儿死亡率为8.1‰，5岁以下儿童死亡率为10.7‰，分别比2010年下降5个和5.7个千分点，保障了母亲和婴儿的健康权益（国家统计局，2015）。这些数据显示了我国婴幼儿保健工作的突出成绩，婴幼儿的存活率基本达到了发达国家的水平。
2.贫困地区儿童早期发展政策
貧困地区儿童的发展是我国儿童发展投入较多的领域，也是促进区域性公平的重要举措。《国家贫困地区儿童发展规划（2013—2020年）》要求设立“儿童早期发展家庭社区支持公益项目”，依托幼儿园和社区儿童之家等，为0—6岁儿童及其家长提供一系列家庭社区服务。这一要求为各贫困地区促进儿童早期发展提供了路径，由规划延伸出了“定期家访、早期健康教育、家长育儿指导和儿童早期教育”等具体措施。
我国贫困地区还有数以千万计的困境儿童，儿童发展规划的出台和精准扶贫行动加大了我国贫困地区在儿童早期营养、医疗卫生、能力发展等方面的投入，也提升了最贫困地区儿童的入园率和入学率，有效阻断了贫困的代际传递。
3.幼儿学前教育政策
儿童早期教育是我国儿童早期发展的重要内容，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出为0—6岁儿童和家庭提供早期保育和教育服务，以社会力量兴办为主体，形成公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。结合城乡的不同特点，逐步建立以社区为基础的幼儿教育网络，学前教育毛入园率达到75.0%（教育部，2015），《关于发展学前教育的若干意见》则提出在2020年以前普及学前教育。
4.家庭教育政策
良好的家庭教育可以为儿童早期健康发展提供良好的成长环境、健康的亲子互动，促进儿童的认知、情绪和社交等方面的有效发展。2010年全国妇联联合教育部等七部委联合发布《全国家庭教育指导大纲》。提出家庭教育的三个原则，一是坚持“儿童为本”原则；二是坚持“家长主体”原则；三是坚持“多向互动”原则，其中“儿童为本”原则是其首要原则。
在此基础上，2016年全国妇联又联合教育部等九部委共同印发了《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》，提出到2020年，基本建成适应城乡发展、满足家长和儿童需求的家庭教育指导服务体系。加大财政投入，建立健全家庭教育公共服务网络。
二、行动：从合作项目到福利行动
政策是行动的有利保障，行动则是对政策的有效回应。随着我国各级政府不断推出关于儿童早期发展的政策，各部委在联合国际机构进行合作试点、引进经验的基础上，探索了适合我国实际情况的儿童早期发展行动框架。
（一）国际合作项目
我国政府在开展早期儿童发展工作时，国际合作项目起到了重要的推动作用。联合国儿童基金会（UNICEF）作为促进儿童发展的重要组织，首先在2001 年与教育部共同启动“儿童早期养育和发展”（ECCD）合作项目，引进先进经验，提高了我国儿童早期发展工作的专业化水平（戴耀华、关宏岩，2005）。
第二，全国妇联又与联合国儿童基金会合作，实施儿童早期发展社区家庭支持项目（ECD）和贫困地区儿童早期综合发展项目（IECD）。项目以社区为平台，为家庭提供早期科学育儿的支持和服务，改善家长的养育技巧，提高家庭的养育水平，促进儿童健康发展，有力地推动了儿童早期家庭指导服务纳入政府公共服务体系（郭晓莹，2015）。
第三，民政部与联合国儿童基金会合作，对当前的儿童福利模式进行延伸和扩展，开展“中国儿童福利示范区项目（2010—2015）”。从实践看，项目扩展了儿童福利的覆盖范围，促进了儿童福利服务从“治疗康复”向“预防与治疗康复相结合”的转变。首期将在全国12个县的120个村进行试点，覆盖项目点中的8万余名儿童，为国家开展广泛性的儿童福利服务进行了有益的探索。
第四，卫生部与世界卫生组织（WHO）合作，开展农村早期儿童发展社区服务项目和儿童早期发展促进项目，为儿童早期体格、心理智能及环境和社会能力等的全面发展进行良好的促进训练和全方位指导干预，同时提高基层妇幼卫生人员的管理、社区服务和妇幼保健机构的能力，探索儿童早期发展的有效途径及早期儿童发展服务的新模式。
第五，中国发展研究基金会与联合利华及救助儿童会共同实施“山村幼儿园计划”，在幼儿园开展营养干预、健康教育和为幼儿园配备必要设备等活动，以此缩小儿童早期发展地区之间的差距。
这些国际合作项目从儿童早期养育、家庭指导、社区服务等方面在我国进行了有效的尝试，为我国借鉴国际经验，整合本土实践，开展家庭、社区为本的儿童早期发展服务提供了具体策略。
（二）国家试点项目
在一系列国际合作项目的推动下，国家发改委、中央综治办、全国妇联、教育部和国家卫生计生委等部门针对儿童早期发展的不同方面，先后实施了“贫困地区儿童营养改善项目”“社区儿童成长家园”“农村教育行动规划”“山村幼儿园”“慧育中国”项目和儿童营养干预等多个项目。这些项目主要在儿童营养改善、儿童早期综合发展项目和儿童早期教育等三个方面逐渐探索出了适合我国的儿童早期发展策略。
1.儿童营养改善
我国针对儿童早期的营养改善以2012年实施的“贫困地区儿童营养改善项目”为代表，由原卫生部牵头，与全国妇联合作由中央财政支持，启动了“贫困地区儿童营养改善项目”，项目覆盖了21个项目省、341个项目县，为3岁以下的的婴幼儿每天提供营养包，同时开展儿童营养知识的宣传和健康教育。项目实施一年经评估发现，婴幼儿生长迟缓率由10.1%下降到了8.4%，贫血率由32.9%下降到了26%，腹泻患病率由14.2%降低到9.4%（中国疾控中心，2016）。
项目取得了巨大的成效，并影响了2014年国家卫计委和全国妇联共同出台了《贫困地区儿童营养改善项目方案》，改善全国集中连片特殊困难地区实施贫困地区营养状况[4]，逐渐形成了贫困地区的儿童营养改善的国家福利覆盖。
2.儿童早期教育
儿童早期教育是我国儿童早期发展中国家行动最重要的部分，包括了中国儿童少年基金会等试点实施的“社区儿童成长家园”、中国科学院发起的“农村教育行动规划”等。这些试点项目，一方面重视幼儿园、社区儿童中心等硬件建设，另一方面为早期儿童提供文化、科技、体育、游戏、娱乐等全方位的教育服务，以促进儿童全面发展。
另一方面，近五年来，我国逐渐加大学前教育的投入，2009—2015年，各级政府对学前教育投入达到4 000亿元，平均每年800亿，幼儿园数量增加51.88%，2015年全国共有幼儿园22.37万所，入园儿童2 008.85万人，比上年增加21.07万人（教育部，《2015年全国教育事业发展统计公报》），入园率超过世界平均水平，促进了我国儿童早期教育整体水平的提升。
3.儿童早期综合发展项目
综合发展是推动儿童早期平衡发展的策略，2005年卫生部在全国15个妇幼保健院正式启动“儿童早期综合发展项目”，通过儿童健康、儿童营养、儿童教育、环境与水污染及儿童保护五个方面，促进儿童神经细胞的增长，提升脑功能和智力水平，同时培植儿童健康的心理、良好的性格，以促进正常儿童的全面发展。
2009年和2014年中国发展研究基金会在全国开展贫困地区儿童早期发展项目和城市流动及贫困家庭儿童家访示范项目，项目通过营养干预、学前教育、家庭指导和社区支持等方式，进行儿童早期发展的多途径尝试。
三、总结与反思
改革开放以来，我国在政策和行动上对儿童早期发展做出了巨大的努力，婴幼儿死亡率持续下降；儿童的受教育程度得到明顯提升，学前教育入园率到达75%，儿童综合发展等方面取得了显著成效。
在取得这些成效的同时，我国在促进儿童早期发展上还存在很多欠缺的地方：第一，缺乏关于儿童早期发展的专门性政策，使得儿童早期发展的政策力度较弱；第二，对儿童早期发展的国家投入不足，仅占GDP的0.01%，远低于一些发达国家0.9%的水平（蔡建华，2012）；第三，儿童早期发展的福利体系不完善，公共服务欠缺，目前我国针对儿童早期发展的福利覆盖主要包括贫困地区的营养、部分儿童早期养育和学前教育，对0—3岁儿童早期发展的公共服务严重不足。
2015年第四届反贫困与儿童发展国际研讨会上，中国卫计生委提出了中国儿童早期发展的计划，未来五年，中国将创建100个国家级儿童早期发展的示范基地，为儿童发展创造良好的条件，也有助于为儿童的长远健康和教育创造条件，共同促进儿童早期的全面发展。
参考文献：
[1]孙艳艳.0—3儿童早期发展家庭政策与公共服务探索[J].社会科学，2015（10）.
[2]朱艳梅.儿童早期发展的研究与实践[J].国际学术动态，2015（2）.
[3]梅林晨.我国0—3岁儿童早期教育实践研究综述[J].陕西学前师范学院学报，2015（5）.
[4]杨玉凤.我国儿童早期发展面临的挑战[J].中国儿童保健杂志，2016（3）.
（责任编辑：蒋 琰）