间断平衡框架及在我国政策分析中的适用性：基于政策范式

【摘 要】20世纪90年代建立的间断平衡框架因融合了渐进与变革两种政策变迁状态而被认为是对渐进主义理论的重大超越。该框架认为，注意力状态及其信息处理模式是政策选择和变化的基础，而政策变迁状态取决于问题界定与制度结构之间的互动。在政策变迁过程中，子系统政治的负反馈作用使得政策处于垄断状态，宏观政治的正反馈作用促使政策垄断崩溃。政策变迁存在长期渐进均衡和短期重大间断两种政策变迁状态。但在我国缺乏子系统政治与宏观政治这一制度基础的特定的政策环境中，利用政策议定场所的变化来界定间断与平衡存在很大不适用性。因此，借鉴霍尔的“政策范式”概念，本文认为政策变迁状态取决于政策总体性目标：政策总体性目标变化反映政策间断式变迁，政策工具及其水平设置变化反应政策均衡性变迁。在此基础上，本文试图基于中国背景对间断平衡框架作出一定的修正和本土化说明。

【关键词】间断平衡框架；政策变迁；政策议定场所；政策范式；政策总体性目标

【中图分类号】D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2016）06-0031-12

一、引言

西方政策理论中对于政策变迁的研究一直在理论和实践的交互影响下不断发展。所谓政策变迁，可以理解为由于外部条件或内部要素的影响，政策呈现不断演化的过程。而从20世纪50年代至90年代，在批判传统理性决策模式基础上，渐进主义模型开始得到发展并在政策制定和变迁领域研究中一直占据主导地位。在该时期，政策制定被看作是对原有政策的边际调整和细微修正的过程，因而政策变迁呈现一种“不断试错”和渐进发展的特征（Lindblom，1959[1]；Wildavsky，1964[2]）。但随着20世纪70年代以来美国政策外部环境的急剧变化，大量政策领域发生重大变革，相关政策所表现出的非渐进性和突变性使得传统渐进主义模型面临着经验和理论上的批判。实践上的困境要求政策变迁理论对政策变迁的形态和历史逻辑作出相应的解释和回应，因而70年代末以来政策发展的动力学（the dynamics of policy development）研究在学术界也重新兴起。其中，针对渐进主义模型的局限性，在借鉴古生物学领域生物进化过程中的间断平衡理论基础上，鲍姆加特纳（Frank Baumgartner）和琼斯（Bryan Jones）1993年正式提出了政策议程的间断平衡框架，该框架因融合了渐进变迁和非渐进变迁的政策模式而迅速成为90年代以来政策变迁研究的主导范式。[3]该框架认为，政治过程通常由一种稳定和渐进主义的逻辑所推动，因而大多数政策领域呈现稳定和停滞的特点，但同时政策危机和变革也时有发生。即当公共问题被重新定义、新政策形象出现、政策议程的讨论场所变更等要素出现时，新情况的出现破坏了政策制定者之前的政策调整模式，政策的均衡能力失效，因而面临着震荡和不稳定的政策间断期。已经有政策模型用来解释，或者至少对变迁和稳定性两者之一进行了更加成功的解释，而间断平衡理论则可以同时解释两者，[4]即政策变迁的长期稳定和短期重大间断。

由于间断平衡框架将渐进与间断两种政策变迁形态相融合，展现出了对于现实政策变迁分析较强的解释力，90年代开始便在诸多政策领域得到广泛应用。但由于将美国多元化民主系统作为分析基础，间断平衡框架的适用范围和条件往往受到限制。在我国，目前对于间断平衡框架的研究较少，且主要集中于对间断平衡框架的著作翻译和介绍，缺乏系统性的理论梳理和观察。另外，间断平衡框架在政策分析中的应用不多，近年来才有所增加。现有研究主要集中在两个方面：（1）关注于焦点事件的触发机制。相关研究认为相比西方国家的利益集团动员，焦点事件在我国政策间断式变迁中扮演了重要角色。在劳教制度、农业政策等领域，首先是焦点事件引发了政策制定者注意力变化，进而推动问题进入议程设置，打破了原有的政策垄断。我国政策间断式变迁的动力在于焦点事件推动了议程设置中的“机会之窗”的出现（蒋俊杰，2015[5]；陈伟、高力，2015[6]；王雄军，2009[7]）。（2）关注于政策变迁的动力。一方面，注重对于基本理论观点的论证。如有研究将“决策者注意力-体制摩擦”解释变量运用到环保支出决策，认为注意力转移和制度摩擦增大时环保支出难以获得增长（邝艳华，2015[8]）。另一方面，关注中国背景中的政策变迁影响因素。如宏观层面价值倾向、地方领导班子态度和公民反应等（文宏，2014[9]）。当前的相关研究几乎都表明间断平衡框架的基本观点在我国政策分析中得到了论证因而具有一定的适用性。但是在政策分析中如何对间断平衡模型作出本土化检测和整合这一问题，目前学界未有较为明晰的研究成果。尽管在政策分析应用过程中，不少学者考虑到我国特定的政治制度和环境并对模型作了一定的修正，但也是仅仅考虑到了对特定政策领域的适用性而缺乏一般性意义。而在对间断平衡框架的适用性修正问题上，本文认为关键在于如何基于中国的政策背景来对间断与平衡这两种政策状态进行概念化，而目前国内相关研究几乎为空白。基于此，笔者试图从“政策范式”的观点出发，对这一问题作出尝试性的解答。

二、间断平衡框架的核心观点及其发展

（一）政策变迁中的间断平衡

传统的政策分析认为制度安排本身具有利益倾向且不易发生改变，现存的制度结构及其议题界定的稳定性使得政策保持相对稳定。但间断平衡框架认为，稳定性不能形成一般的均衡，因为议题界定的改变会导致不稳定而使得系统迅速偏离原来的均衡点。[10]换句话说，制度结构和问题界定作为政策制定和变迁的变量项是相互作用的：制度结构影响着政策议程的设置，进而决定新议题界定（或旧议题重新定义）的可能性；问题界定及其维度的变化直接影响到该问题能否进入政策议程。两者的相互结合及其变化使得政策呈现稳定和快速变迁这两大特征的轮替。在探究政策间断性变迁如何发生时，鲍姆加特纳和琼斯融合了政策子系统与宏观政治、串行和并行、冲突拓展、议题循环等理论，初步建立起了间断平衡框架的研究基礎和话语体系。

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